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《保安服务管理条例》的实施对保安服务业的发展重大意义和深远影响

发布时间:2015年3月29日 浏览次数: 2560

2009年10月,国务院颁布了我国首部保安管理法规《保安服务管理条例》,这是在我国保安服务业发展史上具有里程碑意义的大事,标志着我国保安事业进入了新的发展阶段。5年来,随着《条例》的贯彻落实,我国保安行业发生了巨大变化,保安企业政企分开、管办分离的改革正在全面落实,新的保安监管体制正逐步建立,全国统一开放、竞争有序的保安市场正在形成;保安服务产业化发展方兴未艾,新型服务技术和模式不断涌现,并从机关、企事业单位的生产性服务向人民群众的生活性服务延伸。随着发展规模的不断扩大和服务功能的增强,保安行业在服务经济社会发展、服务群众、协助公安机关维护社会治安,健全社会安全保障体系,增加社会就业等方面,发挥了日益显著的作用。本文重温《条例溉定,解析《条例》的基本精神,进一步体会《条例》颁布实施的重大意义和深远影响。

《条例》是在保安服务业发展的关键时刻颁布的,解决了保安服务业是什么、怎么发展、如何监管等问题,对规范和促进保安服务业发展发挥了重大作用。纵览《条例》的主要规定和近年来的施行情况,可以认为《条例》的指导思想和基本精神是:按照政府监管、社会参与、市场调节、确保安全的原则.紧紧围绕培育全国统一开放、竞争有序和公平、公正的保安服务市场的目标,规范保安企业和保安队伍管理,理顺保安监管体制,建立健全市场调节作用能够充分发挥、企业活力能够充分激发、行业内部能够有效自律、政府监管能够依法实施的机制,促进保安服业健康发展,充分发挥保安行业的积极作用。

一、规范保安服务的基本方式和范围。多年来,对保安服务的方式、范围等问题,社会各界和保安行业一直存有不同的看法。《条例》第二条首次以行政法规的形式,对保安服务的基本方式和范围作出了清晰、明确的界定:首先是明确规定将f]卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查和安全技术防范、安全风险评估和秩序维护等各类安全防范服务活动统一纳入监管。这一规定不仅明确了保安服务的基本方式和《条例》的调整范围,还突破了随身护卫的禁区,符合保安服务业发展需要,反映了北京奥运安保、上海世博会等大型活动安全保卫工作实际。同时也理清了“保安(保安服务)”与“技防(安全技术防范)”的关系,揭示了二者的内在联系,符合保安服务业发展规律要求,有利于全面整合保安服务产业,促进保安行业的发展,有助于推动保安学术研究和加强国际保安交流合作。其次是将自行招用人员从事奉单位安全防范工作的机关、团体、企业、事业单位和招用人员在物业管理区域内开展门卫、巡逻、秩序维护等服务的物业服务企业一并纳入管理。自行招用人员从事本单位安全防范工作是机关、团体、企业、事业单位的权利,也是加强企业事业单位内部治安保卫工作的内在要求。尽管单位自行招用人员从事内部安全防范工作与保安服务公司依据合同派出保安员为客户提供保安服务存在一定区别,但二者对保安员和防范工作的要求是一样的,将单位自行招用人员从事内部安全防范工作纳入保安服务,一并规范管理,有利于培育统一的保安服务市场,促进保安服务业的快速发展,也有利于迅速提升单位自行招用保安员素质,进而加强单位内部治安保卫工作。欧美许多国家也是将单位内部自行招用的保安员视为保安队伍的重要组成部分,美国将保安员分为两类,一类是合同制,指保安服务公司的保安员;另一类是专有制,指单位内部自行招用的保安员。将招用人员在物业管理区域内开展门卫、巡逻、秩序维护等服务的物业服务企业纳入保安服务业统一管理,与《物业管理条例》的规定是一致的,既有利于规范加强对物业保安队伍的管理,也有利于更好地促进物业服务工作,维护社会治安。国内外经验汪明,内外部安全防范I作和保安队伍的统一规范管理,有利于加强单位内部治安保卫工作,有利于推进保安服务业健康发展,也有利于促进和规范新时期的群防群治工作。

二、严格市场准入和监管制度。保安服务业是涉及公民、法人和其他组织人身、财产安全,关乎公共安全、国家安全的特殊服务行业,是社会主义市场经济和第三产业的有机组成部分。对保安服务进行严格管理是确保保安服务业健康发展的前提和根本保证。《条例》在吸取国内外管理经验的基础上,对保安服务管理作出了系统的规定。第一,严格市场准入制度,将保安服务、保安培训和保安从业纳入行政许可项目。一是严格投资准入制度,明确设立保安服务公司必须符合一定的资本、设备、人员和管理制度等条件,并须经公安机关审核许可。设立提供武装守护、押运服务的保安服务公司除了符合更加严格的条件外,还要符合公安部依法作出的全国武装押运公司规划布局要求。设立保安培训单位,申请人只能是依法设立的保安服务公司或者依法设立的具有法人资格的学校、职业培训机构,同时还必须有保安培训所需的师资力量和场所、设施等教学条件;从事武装守护押运服务的保安员的枪支使用培训只能由人民警察院校、人民警察培训机构负责。对于自行招用保安员的单位依法备案。二是严格保安从业准入制度。从事保安服务工作,必须是年满18周岁、身体健康、品行良好、具有初中以上学历、没有法定的违法犯罪情形的中国公民,并经设区市人民政府公安机关考试、审查合格、留取指纹后发给保安员证;担任保安服务公司法定代表人和主要管理职务的人员,还要具备任职所需的专业知识(保安师资格)和5年以上军队、公安、安全、审判、检察、司法行政或者治安保卫、保安经营管理工作经验,无被刑事处罚、劳动教养、收容教育、强制隔离戒毒或者被开除公职、开除军籍等不良记录。笫二,严格保安服务监管制度。《条例》从审批程序和监督检查两个方面进行规定。在审批程序上,除了明确时限和要求外,还明确保安服务、保安培训行政许可和保安服务公司法定代表人的变更均由设区市公安机关审核,省级公安机关审批;保安员证由设区市公安机关核发;自行招用保安员单位、保安服务公司设立分公司和跨区域经营由设区市公安机关备案,承担从事武装守护押运服务的保安员的枪支使用培训的人民警察院校、人民警察培训机构还须到省级公安机关备案。在监督检查上,明确要求保安从业单位建立健全保安服务管理制度、岗位责任制度、保安员管理制度和紧急情况应急预案,要求公安机关建立保安服务监督管理信息系统和提取、留存保安员指纹等人体生物信息管理制度。第三,严格保安从业单位和保安员的保安服务行为规范。特别是对保安员的行为规范提出了具体的要求,规定严禁保安员在提供保安服务时不得有严重侵犯公民权益、阻碍执行公务等七项违反法律、行政法规行为。第四,严格违法行为处罚制度。对于违反规定,擅自从事保安服务、保安培训的行为,规定给予治安处罚,并没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。保安从业单位、保安培训单位和保安员违反规定的,分别给予警眚、罚款等治安处罚,并没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任;情节严重,造成严重后果的,依法吊销保安服务、保安培训许可证和保安员证。

三、建立和维护兼顾效率与公平的市场机制。促进保安服务业发展,提高我国保安服务水平是社会主义和谐社会建设的必然要求,也是保安立法的主要目标和任务之一。《条例》结合保安服务业的性质、特点和发展规律要求,对建立和维护全国统一开放、竞争有序和公平、公正的保安服务市场问题作出了系统的规定。从立法框架上看,《条例》总体上按照市场准入、市场规则和罚则这一逻辑思路和脉络展开,充分体现了尊重保安服务市场规律的特点,建立和维护兼顾效率与公平的市场机制的指导思想。一是市场开放。在借鉴发达国家和地区保安服务业发展和我国改革开放经验的基础上,明确打破垄断,保安服务业对社会开放,各类社会资本和人员只要符合规定的条件,都可以依法进入保安服务市场,参与保安服务业,共同推动保安服务业发展。同时,为了引进国外优良的技术、服务和管理,明确外商可以依法合资、合作或者独资等方式进入我国保安服务市场。二是消除地区封锁。明确依法设立的保安服务企业可以跨保安服务领域、跨地区开展保安服务经营活动,只要木违反有关法律、法规等规定,各地保安服务监管部门不得干预,保安从业单位不得阻挠。三是引进和鼓励市场竞争。保安服务是自愿的民事活动,竞争是市场经济的基本法则,也是提高保安服务质量和水平的重要途径。公民、法人和其他组织有权自行做好自身的安全防范工作,也可以聘请保安服务企业保安员提供保安服务;可以聘请本地依法设立的保安服务企业,也可以聘请在其他地方依法设立的保安服务企业提供服务。保安服务企业只有通过提供反映市场需求、满足客户需要的优质的服务和技术,才能赢得市场。保安服务市场将日趋规范,拒绝垄断(特别是行政垄断)和地区封锁。四是政企分开。为培育和维护兼顾效率和公正的保安服务市场秩序,彻底解决多年来困扰保安行业发展的政企不分、管办不分的问题,《条例》明确规定国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司,不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动。五是考试与培训分离。为进一步完善保安服务和培训市场,借鉴有关社会工种培训管理经验,明确规定考试与培训分离的原则,实行考试内容标准化、培训市场化,保安员考试由公安机关负责,培训由依法设立的保安培训单位或者企事业单位自己承担。

四、维护公共安全和国家安全。保安服务昀性质和特点决定了要始终把保安服务的社会性、公益性放在保安工作的第一位。因此,如何在促进保安服务业发展的同时,更好的维护公共安全和国家安全,是保安立法一以贯之的指导思想。《条例》明确规定:“保安服务活动应当文明、合法,不得损害社会公共利益或者侵犯他人合法权益”。为加强枪支使用安全管理,对于提供武装守护押运服务的保安服务公司,规定了比一般保安服务公司更加严格的条件,还要求符合公安部批准的规划布局要求,符合国有独资或者国有资本占注册资本51%以上等条件;从事武装守护押运服务的保安员的枪支使用培训只能由人民警察院校、人民警察培训机构承担,其他保安培训单位不得为从事武装守护押运服务的保安员提供枪支使用培训。为维护国家安全,对于外资保安服务公司的服务范围也作了明确限定,规定设区市以上人民政府确定的关系国家安全、涉及国家秘密等治安保卫重点单位不得聘请外资保安服务公司(外商独资、中外合资、中外合作的保安服务公司)提供保安服务,并且还规定为这些治安保卫重点提供服务的保安服务公司不得招用境外人员。同时,为加强内部监督,除要求公安机关依法严格审核审批提供武装守护押运服务的保安服务公司和外资保安服务公司外,还进一步要求省级公安机关许可设立上述两类保安服务公司后要报公安部备案。在保安服务规则的设计上,规定保安服务合同留存备查2年、保安服务监控影像资料和报警记录留存30日,要求保安服务公司对保安服务合法性进行核查、保安从业单位及其保安员保密性义务规定等,都确保公共安全和国家安全的根本要求,此外,为引导、鼓励保安从业单位保安员积极仂、助维栌社会治安,投身济社会发聩的各项工作,提高保安工瀚社会地位,还注重建立引导激励机制,明确规定对在保护公共财产和人民群众生命财产安全、预防和制止违法犯罪活动中有突出贡献的保安从业单位和保安员,政府有关部门应当给予表彰奖励。

五、平衡权利义务。在《条例》的逻辑结构中,平衡各项法律关系的权利义务,特别是注意保护“弱者”一方的合法权益是一个鲜明特点。从总体上看,《条例》在三个基本的法律关系上努力平衡各方的权利义务:保安服务监管部门(主要是公安机关)和保安从业单位、保安培训单位与保安员之间的行政法律关系;保安服务公司和客户之间的民事法律关系;保安从业单位和保安员之间的劳动法律关系。在保安服务监管行政法律关系中,监管部门拥有行政审批、备案、检查、处罚和撤消、注销行政许可等法定权力,同时必须遵守依据法定权限、程序和要求履行职责的法定义务,还有依法及时公开有关信息的义务;行政管理相对人有依法申请设立保安服务公司、保安培训单位和申领保安员证及开展保安服务、保安培训的权利,有提起行政复议、行政诉讼的权利,同时应当遵守协助配合监管部门履行公务、依法开展保安服务、保安培训活动等义务,有执行保安服务监管指令和行政赴罚等义务。在保安服务民事法律关系中,保安服务公司及其保安员有对要求提供的保安服务的合法性进行核查和依法开展保安服务活动、拒绝客户单位违法指令等权利,同时有遵守保安服务合同留存备查和客户单位规章制度,依法和依服务与技术标准开展服务,使用合格安全技术防范产品、遵守国家有关技术规范、不侵犯他人隐私、留存服务中形成监控影像资料与报警记录,保守服务中获知的国家秘密、商业秘密和客户单位明确要求保密的信息,依法着装开展服务、保护现场、依法使用枪支等义务;客户单位有按照自身需求和条件要求提供保安服务、要求保安服务公司及其保安员保护客户隐私等权利,有不指使、纵容保安员阻碍执行公务、参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷的义务,有留存备查监控影像资料和报警记录及不向保安员下达违法指令等义务。在保安劳动法律关系中,强调保护保安员合法权益,保安员在社会保险、劳动用工、劳动保护、工资福利、教育培训等方面有一系列权利,有依法开展保安服务活动权利,同时有遵守保安从业单位规章制度、积极依法开展保安服务的义务;保安从业单位有依法签订、解除劳动合同和对保安员进行教育管理的权利,有遵守劳动合同,保障保安员合泫权益,为保安员投保意外伤害保险和配备所需装备,及不违法解除劳动合同、降低劳动报酬和其他待遇,或者停缴、少缴依法应当为保安员缴纳的社会保险费等义务。

党的十八以来,党中央、国务院全面深化改革,全面推进依法治国,开辟了我国社会主义现代化建设的新局面。实践证明,《条例》的主要规定和基本精神不仅完全符合党的十八大和十八届三中、四中全会精神,也反映了市场经济规律、保安服务业发展规律和社会治安防控体系建设要求。《条例》的颁布施行,已经并将继续对引领、规范和推动保安服务业改革发展发挥越来越重大的作用。

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